Slik vil universitetene bli påvirket av å bli foretak

Publisert:20. februar 2018Oppdatert:20. februar 2018, 09:07
NTNU-rektor Gunnar Bovim mener tiden er moden for å utrede mulighetene av en foretaksmodell for kunnskapssektoren. Her fotografert på kontoret ved en tidligere anledning. Foto: Kristoffer Furberg.

Regjeringen vil sikre mer uavhengige institusjoner. En mulighet er å innføre foretaksmodell, men hvilke praktiske konsekvenser vil det få?

regjeringens politiske plattform fra Jeløya går det fram at regjeringen vil «ta initiativ til en mulighetsstudie for å se på ulike tilknytningsformer for universitets- og høyskolesektoren, som for eksempel foretaksmodellen, for å sikre mer uavhengige institusjoner.» 

Hva innebærer egentlig det?

– Skillet viskes ut

Foretaksmodellen vil bety at universiteter og statlige høyskoler tilsynelatende får en klarere uttalt formelt uavhengig status, ved at de går fra å være deler av statsforvaltningen til å bli selvstendige juridiske enheter, forklarer tidligere UiB-rektor og jussprofessor Jan Fridthjof Bernt til Universitetsavisa.

Han mener imidlertid at skillet mellom staten og institusjonene viskes helt ut fordi det øverste organet ved institusjonene er statsråden i foretaksmøtet.

– Foretaksmøtet kan instruere institusjonene i alle saker, og vi har også erfaring for at statsråder også gir uformelle, om enn juridisk sett ikke bindende, «styringssignaler» til ledelsen for foretak, sier Bernt, som er kritisk til forslaget om å se på foretaksmodellen igjen.

Statsråd for forskning og høyere utdanning, Iselin Nybø, erkjenner at det er positive og negative sider ved forslaget.

– Forslaget har fått litt blandet mottakelse. Noen er begeistret og synes det vil styrke sin økonomi. I dag ligger det rett under statsforvaltningen. Med foretaksmodellen ligger de et steg ut fra den politiske ledelsen. En ting er autonomien, en annen ting er dagens situasjon der de hele tiden må vente på bevilgninger mens de ellers ville hatt mer økonomisk frihet. Det er trolig et forslag som har både positive og negative sider ved seg, men vår oppgave er å se på ulike modeller, og så er foretaksmodellen nevnt som en mulig modell. Vi skal iallfall gjøre en grundig vurdering, før vi konkluderer i den ene eller andre retningen. Dette er ikke noe vi gjør på et halvår, sier Nybø i et intervju med Uniforum.

Jobber med å gjennomgå lovverket

Nylig måtte Nybø svare på kritiske spørsmål om foretaksmodellen i Stortingets spørretime. Da åpnet ministeren for at bare de universitetene som vil det, blir omorganisert når regjeringen skal vurdere statens eierskap, ifølge Forskerforum.

Det blir jobbet med en gjennomgang av lovverket i sektoren, for å se hva som avgrenser, og hva som gir muligheter. Dette henger sammen med mulighetsstudien, sier Nybø i et intervju med På Høyden. Hun vil imidlertid ikke konkludere med noe som helst før hun har sett resultatet av studien, og sier foretaksmodellen er ment som et eksempel. Nybø mener lovverket bør gjennomgås med jevne mellomrom for å se på mulighetene for å styrke autonomien. Det er hun klar på: Høy grad av autonomi for universiteter og høyskoler er et mål for regjeringen.

Når det snakkes om en foretaksmodell for universitetene, må dette oppfattes som et ønske om å ta i bruk en tillempet modell av statsforetak etter Statsforetakloven, mener Bernt. I Helseforetaksloven er det gitt tilsvarende regler om helseforetakene, med enkelte særregler, men det er lite aktuelt å kopiere denne modellen, forklarer han.

Statsforetakene er heleide statlige selskaper, som i hovedsak er organisert som aksjeselskaper. De er selvstendige juridiske enheter, og staten svarer derfor ikke for deres økonomiske forpliktelser. Det betyr at de kan slås konkurs. Bernt forklarer at dette har sammenheng med EØS-forbudet mot statsstøtte. Det oppfattes som statsstøtte hvis staten garanterer for en selvstendig virksomhets økonomiske forpliktelser.

– Det er akseptert et unntak fra dette forbudet for helseforetakene,  men jeg vil ikke tro at det vil være mulig for forsknings- og undervisningsinstitusjoner, sier han.

– Utydeliggjør samfunnsoppdraget

Bernt mener foretaksmodellen utydeliggjør samfunnsoppdraget til universiteter og høyskoler. Han begrunner dette slik: I stedet for en politisk ansvarlig arbeids- og funksjonsfordeling mellom norske universiteter og høyskoler, basert på et helhetlig syn, videreutvikles det en konkurransemodell. Der utvikler hver institusjon sin portefølje og virksomhet ut fra forestillinger om hva som kan gi best økonomisk uttelling; på statsbudsjettet, i konkurransen om midler fra forskningsrådet, eller fra private bidrags- eller oppdragsgivere.

Bernt peker videre på at styresammensetningen ved institusjonene vil endres. Der flertallet i dag er valgt av og blant tilsatte eller studenter, vil det med foretaksmodellen bestå av et styre oppnevnt av statsråden i foretaksmøte, supplert med to medlemmer valgt av de tilsatte.

Bernt mener en reform med innføring av foretaksmodellen vil kunne ha ganske store konsekvenser for virksomhet ved og organiseringen av universiteter og høyskoler.

– Denne type «bedriftsgjøring» av institusjonene ble avvist av Stortinget da dagens lov ble vedtatt. Det betyr selvsagt ikke at dette ikke kan være verdt å ta opp til diskusjon på nytt. Men vi må da være klar over at dette etter alt å dømme ikke bare vil være en reform av organiseringen av virksomheten, men også angår identiteten til våre universiteter og høyskoler, sier han.

Direktøren trenger ingen fullmakt

Staten har øverste myndighet i et foretaksmøte, som er et motstykke til generalforsamlingen i et aksjeselskap. Likt med generalforsamlinger i aksjeselskap skal foretaksmøtet bare unntaksvis tre i funksjon, ifølge Bernt.

– Instruksene som foretaksmøtet gir, må være rettet til styret for foretaket. Foretaksmøtet kan ikke gi direkte instruks til direktør eller andre tilsatte. Utgangspunktet er nemlig at foretaket ledes av styret og administrerende direktør. Styret har det øverste ledelsesansvar for virksomheten, så langt ikke statsråden har gitt instruks i formelt foretaksmøte, sier Bernt, og forteller at styret forutsettes å ha en forholdsvis tilbaketrukket rolle i ledelsen av foretaket.

Det er direktøren som har ansvaret for den løpende virksomheten ved institusjonen, og vedtaksmyndighet i «alle saker som etter foretakets forhold er av uvanlig art eller stor betydning».

Direktøren trenger ingen fullmakt fra styret for å treffe vedtak om virksomheten, forklarer Bernt. Han mener bestemmelsen om tilsatt rektor i Universitets- og høyskoleloven i dag også må forstås slik, selv om praksisen kan variere noe.

Gikk i fakkeltog for å protestere

Toppledelsen ved både NTNU, UiO og Oslomet, er positive til en mulig foretaksmodell for kunnskapssektoren, skriver Dagens Perspektiv.

En foretaksmodell for kunnskapssektoren ble også utredet under Kristin Clemets ledelse som utdannings- og forskningsminister mellom 2001 og 2005. Den gang gikk forskere i fakkeltog for å protestere.

– Vi var svært skeptiske den gangen, og er skeptiske også i dag. Vi er opptatt av å sikre den faglige uavhengigheten med tilstrekkelig grunnfinansiering, sier leder Petter Aaslestad i Forskerforbundet til Ukeavisen Ledelse.

– Akademisk frihet er det aller viktigste, sier NTNU-rektor Gunnar Bovim, som mener tiden er moden for å utrede mulighetene av en foretaksmodell for kunnskapssektoren, ifølge samme avis.

Han viser til EUA-evalueringen (av universitets- og høyskolesektoren i Europa), som viser at Norge skårer bra på akademisk frihet og økonomisk utvikling av forskningssektoren, men dårlig på institusjonell frihet. Ifølge Bovim kommer dette av at utdanningsinstitusjonene er en del av statsforvaltningen og at de har årlige budsjetter.

Mange institusjoner har blitt større siden Ryssdal-utvalget foreslo en foretaksmodell. Derfor mener Bovim dette kan være mer egnet nå.

Ville åpne for skolepenger

Stor-skepsis til Ryssdal-forslaget, skrev Universitetsavisa på en samleside over leserinnlegg og artikler som fulgte forslaget i 2003. Om selve forslaget skrev avisa at «flertallet i Ryssdalutvalget vil gjøre om universiteter og høgskoler til en form for stiftelser, ha eksternt styreflertall, tilsette rektor og åpne for skolepenger.»

Det var dyp uenighet i utvalget om hvordan institusjonene skulle organiseres. Flertallet i utvalget ønsket organiseringen slik at universiteter og høgskoler ble omdannet til selveiende institusjoner.

«I praksis vil dette bety at de blir en form for stiftelser. Ved en slik omdanning må det foretas et «booppgjør» hvor verdien på dagens bygninger og andre ressurser fastsettes, og overføres til stiftelsen. Som stiftelse vil institusjonen fullt ut styre sin egen økonomi», skrev Universitetsavisa.

Ryssdal-utvalgets innstilling ble aldri realisert, og resultatet ble å fortsette med modellen UH-Norge har i dag, altså en statlig forvaltningsmodell med utvidede fullmakter.

«Kunnskapsløshet synes å være utbredt»

I etterkant av at regjeringens ønske om å utrede foretaksmodellen ble kjent gjennom Jeløya-plattformen, har kritikerne meldt seg.

Marit Arnstad (Sp) er blant dem. Hun forstår ikke hvorfor regjeringen ønsker å teste ut foretaksmodellen. Den tidligere styrelederen ved NTNU, og nåværende medlem i utdannings- og forskningskomiteen på Stortinget viser i et intervju med Khrono til at universiteter og høgskoler i dag har en bred økonomisk støtte til grunnforskning, noe som er viktig både for institusjonene og samfunnet.

- Jeg forstår ikke hvorfor man vil sette dette på spill for å få muligheter til mer frie midler. Hvorfor kan man ikke beholde dagens styringsmodell, og så jobbe bedre selv for å øke andelen frie forskningsmidler, undrer Arnstad.

Professor i offentlig politikk ved Høyskolen i Innlandet, Noralv Veggeland, skriver følgende i en ytring: «Kunnskapsløshet synes å være utbredt. Vi har erfaring fra vår store sykehusreform, som skapte de regionale helseforetakene. Det ble hardere økonomiske prioriteringer, uklare ansvarslinjer og rapporteringskrav på bekostning av fag».

Videre mener han: «Det er bekymringsfullt at den folkevalgte kontrollen forsvant. Med erfaring fra helseforetakene risikerer vi at høyere utdanning og forskning blir overlatt til det såkalte frie markedet der profitt er det eneste saliggjørende.»

– Risikerer å bli mer maktesløse overfor ledelsen og styrene

Førsteamanuensis Arve Hjelseth ved NTNUs Institutt for sosiologi og statsvitenskap er usikker på hvor god sammenligningen med helsesektoren er. I en ytring i Khrono skriver han at der en helseminister vil måtte svare for økende ventelister, er det ikke opplagt at utdanningsministeren er rette adressat for kritiske kommentarer til at norske universiteter får tilslag på for få EU-søknader. I dette ligger det en antydning om at universitetene allerede i utgangspunktet er mer autonome enn helseforetakene, mener Hjelseth.

«Dette skyldes at universiteter og høyskoler har en tvetydig dobbeltfunksjon. De fleste er i hovedsak finansiert av offentlige midler, noe som rammebevilgninger, noe basert på «produksjon» av studiepoeng og forskning. Rektorer har de siste årene blitt stadig mer opptatt av å snakke om at disse ressursene brukes til et «samfunnsoppdrag», ikke ulikt institusjonene i helsesektoren», skriver han.

Hjelseth mener det man vinner på mindre avhengighet av staten, tapes på større avhengighet av markedet. Derfor mener han det er grunn til å spørre hvem man skal være uavhengig fra. «Når en del rektorer i utgangspunktet stiller seg positive til en foretaksmodell, er det antakelig fordi ledelsesnivået vil oppleve økt handlingsrom og dermed kunne opptre mer uavhengig. For menige professorer vil det fort kunne se ganske annerledes ut hvis markedets logikk skal styre enda mer av hvordan ressursene fordeles. De risikerer å bli enda mer maktesløse overfor ledelsens og styrenes beslutninger», skriver han.

I kommentarfeltet får Hjelseth støtte av Erik Døving, som er førsteamanuensis ved Oslomet og blant annet forsker på styring i offentlig sektor. Han mener små fag og kritisk forskning vil ligge tynt an om foretaksmodellen innføres. Jan Fridthjof Bernt er med i debatten: «Her må universitetene og høyskolene ha mot til å sette foten ned, og ikke la seg forføre av utsikten til kortsiktige økonomiske fordeler og en mer ‘trendy’ organisasjonsform», skriver han.

Meld deg på vårt nyhetsbrev og få oppdateringer rett til din e-post!

Abonner på På Høyden nyhetsbrev feed